Vi bør tage initiativ til en permanent FN-styrke
Af Lave Broch
Cand.scient.pol., formand for FN-forbundets freds- og konfliktløsningsudvalg og medlem af FN-forbundets forretningsudvalg.
All that is necessary for the triumph of evil is that good men do nothing
(Edmund Burke)
I 1996 blev en permanent og hurtigt udrykkende FN-styrke oprettet på dansk initiativ. Styrken fik navnet Shirbrig. Det står for Multinational Standby High Readiness Brigade for UN Operations.
Styrken nåede bl.a. at blive brugt i Elfenbenskysten, Liberia, Sudan, Somalia og mellem Eritrea og Etiopien. Shirbrig's hovedkvarter lå i Høvelte nord for København. I juni 2008 foreslog Danmarks daværende regering, lige før folketingspolitikerne gik på sommerferie, at styrken skulle lukkes, og på trods af mangelfulde argumenter blev styrken lukket i 2009.
Danmarks nuværende regering har til gengæld et ønske om et større dansk engagement gennem FN. Det har vi ressourcer til, ikke mindst når Danmark snart er ude af Afghanistan.
Det er derfor oplagt, at Danmark tager initiativ til genoprettelsen af en permanent FN-styrke. Et sådant initiativ vil være fundamentalt i arbejdet for at stoppe væbnede konflikter, før de for alvor kommer i gang, og for at beskytte civilbefolkninger verden over.
Allerede med FN-pagten fra 1945 (artikel 43) forpligter FN's medlemsstater sig til »at stille til rådighed (…) de væbnede styrker, den bistand og de lettelser, derunder ret til passage, som er nødvendige til at opretholdelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed«, men FN har ikke nogen permanent fredsstyrke, og ofte tøver medlemsstaterne med at sende de nødvendige soldater ud, når der virkelig er brug for det.
Verdenssamfundet har derfor flere gange set passivt til, mens konflikter - der først er små - har nået at tiltage i styrke, eller når mennesker i tusindvis er blevet myrdet. I mange situationer kunne en hurtig indsats med ca. 5.000 soldater have gjort en stor forskel.
Det gælder f.eks. i Rwanda i 1994, da over 800.000 mennesker blev dræbt i løbet af kun 100 dage, og hvor det var meget svært at få FN's medlemsstater til at sende de soldater, som der var en FN-beslutning om at udsende.
Den bosniske by Srebrenica, der var beskyttet af hollandske FN-soldater under den jugoslaviske borgerkrig, er endnu et eksempel på, hvor galt det kan gå.
I juli 1995 trak hollandske FN-soldater sig ud af byen, som de havde til opgave at beskytte, og bosnisk-serbiske styrker myrdede derefter over 7.000 bosnisk-muslimske mænd og drenge. Denne frygtelige begivenhed skabte stor selvransagelse i Nederlandene, og den hollandske regering blev en stærk fortaler for en hurtigt udrykkende FN-styrke.
FN havde dog allerede i 1994 etableret noget, der hedder Unsas (UN Standby Arrangement System). Det er en database med oversigt over medlemsstaternes styrker og materiel, der er øremærket til fredsbevarende opgaver for FN. Unsas var et første skridt på vejen til en bedre og hurtigere måde for verdenssamfundet at reagere på.
FN's daværende generalsekretær, Boutros Boutros-Ghali, foreslog i 1995 i sin rapport 'Supplement til dagsorden for fred', at der blev oprettet en hurtig udrykningsstyrke bestående af nationale enheder, der brugte fælles standarder for øvelser og procedurer.
Nederlandene var meget overbeviste om, at noget mere måtte gøres, og Canada var også en stærk støtte af en permanent FN-styrke. Disse lande pressede på for at få etableret en permanent fredsstyrke, og Danmarks regering greb hurtigt bolden. Daværende forsvarsminister Hans Hækkerup gik meget aktivt ind i sagen.
På dansk initiativ oprettede de tre skandinaviske lande Danmark, Norge og Sverige samt Canada, Nederlandene, Polen og Østrig derfor FN-styrken Shirbrig i slutningen af 1996. Shirbrig er den eneste permanente fredsstyrke, der kun har kunnet operere under FN-flag. Shirbrig bestod af en brigade.
Medlemslandene havde givet tilsagn om 4.000 til 5.000 soldater, der efter en politisk vedtagelse kunne være på plads efter 15-30 dage. Styrken skulle være bæredygtig i mindst 60 dage, og tanken var, at styrken maksimalt skulle deltage i militære operationer i et halvt år, indtil en almindelig fredsbevarende FN-styrke var kommet på plads, hvorefter Shirbrig atter kunne stå i beredskab til en hurtigindsats et andet sted i verden.
Shirbrig nåede at være udsendt syv gange, heriblandt til konflikten mellem Etiopien og Eritrea. Den fredsmission blev en stor succes og sikrede en positiv udvikling for en ellers ustabil våbenhvile. Shirbrig hjalp også til med udviklingen af kapacitetsopbygning for andre fredsbevarende styrker i Afrika og oplevede stor støtte og respekt fra afrikansk side.
Netop den viden og ekspertise, som Shirbrig havde i forhold til Afrika, ville det have været oplagt at trække på i forhold til de opgaver, som dansk forsvar nu forventes at blive stillet over for flere steder i Afrika. Det gælder alt fra logistikopgaver i Mali til kapacitetsopbygning af afrikanske fredsbevarende styrker.
I udgangspunktet kunne Shirbrig kun deltage i de almindelige fredsbevarende opgaver under kapitel VI i FN-pagten, men landene i Shirbrig endte med at acceptere, at Shirbrig kunne bruges i de mere krævende kapitel VII-operationer. Dog ud fra en vurdering fra sag til sag.
Styrker, der ikke var udsendt for Shirbrig, var stadig under national kommando. Men de bidragende stater var nødt til at sikre høje standarder angående træning og kvalitet for deres materiel. Et af de mest værdifulde redskaber, Shirbrig havde, var et stående hovedkvarter - det såkaldte planning element, der bestod af 15 officerer.
Shirbrig var derfor i stand til hurtigt at indsætte et hovedkvarter for fredsoperationer. Dermed var det muligt at sikre en vellykket koordinering af en multinational styrke på landjorden. Denne hovedkvartersstyrke, hvor Danmark havde en god andel, var meget respekteret og blev ikke mindst brugt til kapacitetsopbygning i Afrika. I løbet af 2007 og 2009 udviklede Shirbrig desuden et rapporterings- og ledelsessystem til civilt og militært samarbejde i en FN-mission (Cimic).
Shirbrig endte med at få stillet styrker og materiel til rådighed fra: Canada, Danmark, Finland, Italien, Litauen, Nederlandene, Norge, Polen, Rumænien, Slovenien, Spanien, Sverige og Østrig. I alt nåede antallet af medlemmer og observatører af Shirbrig op på 23 lande fra flere kontinenter.
Men interessen var voksende. Lande som Australien, Brasilien, Chile og Tyskland viste også interesse. Desuden ville det tætte samarbejde med adskillige afrikanske lande formentlig have givet mulighed for flere medlemsstater fra Afrika.
Senegal var en af observatørstaterne. Det var selvfølgelig ikke alt, der fungerede perfekt i Shirbrig. For eksempel var det en udfordring, at medlemslande, der gav tilsagn om soldater, ikke altid levede op til deres løfter. Dette skyldtes ikke mindst, at flere af de deltagende lande på samme tidspunkt engagerede sig i forskellige aktioner under Nato og EU.
Men på dette område viste Shirbrig en høj grad af tilpasningsevne og fleksibilitet, og hvis der var blevet gennemført en større indsats for at sikre flere ikkeeuropæiske medlemmer, kunne dette have gjort Shirbrig til en endnu mere robust styrke.
De permanente medlemmer af FN's Sikkerhedsråd var ikke medlemmer af Shirbrig. Dette kunne dog ses som en fordel, da disse lande har mange interesser overalt i verden, og det derfor er bedre at etablere en styrke med andre mere 'upartiske' lande.
I juni 2008 tog Danmarks daværende regering initiativ til en lukning af Shirbrig. Det skete, lige før folketingspolitikerne var på vej på sommerferie.
Ifølge Ritzau informerede daværende udenrigsminister Per Stig Møller i fortrolighed Folketingets Udenrigspolitiske Nævn - under punktet 'Afvikling af Shirbrig' - om, at andre landes manglende tilbagemelding til brigaden nu får Danmark til at opfordre FN til at nedlægge den. Ellers vil Danmark selv gøre det.
Flere af Folketingets partier blev nærmest taget på sengen. Folketingspartierne fik fortalt, at der ikke var politisk støtte til styrken blandt de andre lande. Dette var ikke helt korrekt. Faktisk fortsatte andre medlemslande med at tilmelde styrker til Shirbrig, mens Danmarks regering arbejdede for en nedlæggelse og påstod, at der ikke var støtte til Shirbrig.
Shirbrig havde dog mødt modstand blandt nogle af de FN-medlemsstater, der ikke var med i Shirbrig. Sådan vil det nok altid være, når verden består af mange forskellige stater med modstridende interesser. Men i medlemskredsen var der faktisk overvejelser om at redde Shirbrig, efter at værtsnationen Danmark havde taget initiativ til lukningen.
Dansk Folkepartis forsvarspolitiske ordfører, Ib Poulsen, kaldte beslutningen for »ærgerlig«, men gav i medierne udtryk for, at der ikke var støtte blandt de andre lande. Enhedslistens Frank Aaen gik aktivt imod lukningen, og det samme gjorde SF's Holger K. Nielsen, der skrev et debatindlæg til støtte for Shirbrig.
Men den danske VK-regering gav ikke Folketinget gode muligheder for at forholde sig til forslaget om lukning af Shirbrig. For det første kom udspillet lige før sommerferien i 2008. Politikerne var på vej på ferie, og der kom aldrig en reel debat i Danmark om lukningen af verdens eneste permanente FN-styrke.
Der blev aldrig lavet en reel analyse om Shirbrig's tilstand og muligheder. Forsvarskommissionen havde ikke engang besøgt Shirbrig, og Danmarks regering ulejligede sig heller ikke med at kontakte den øverste chef for Shirbrig om overvejelserne om lukningen af Shirbrig.
Ifølge FN-forbundets oplysninger fik Danmark de andre nordiske lande (Finland, Norge og Sverige) til at bakke op om den danske regerings synspunkter, og derefter præsenterede man nærmest de øvrige lande i Shirbrig for et fait accompli.
De nordiske lande meddelte netop det, som Danmarks regering havde bestemt sig for. Enten blev Shirbrig nedlagt, eller også ville de nordiske lande melde sig ud af Shirbrig. Timing betyder meget i politik og nogle gange mere end gode argumenter.
En fortsættelse af Shirbrig ville ifølge et notat fra Forsvarskommandoen til Forsvarsministeriet have kostet den danske stat ca. 11 millioner kroner årligt. Dette er et meget lille beløb, hvis man tænker på, at det årlige forsvarsbudget er på over 20 milliarder kroner (20.000 millioner kroner).
Alligevel blev økonomi også nævnt som et argument for at lukke styrken. Alle de nordiske FN-forbund gik imod lukningen. Men det lykkedes os ikke at vende den politiske skude. Shirbrig blev derfor lukket ved en afskedsceremoni 30. juni 2009.
Det store spørgsmål, som vi i Danmark bør overveje, når der sendes danske soldater ud i militære missioner er: Hvorfor gør vi det? Svaret burde være enkelt. Danmark deltager selvfølgelig i militære missioner for at sikre fred og sikkerhed for mennesker i områder med væbnet konflikt.
Vi er et land, der bakker op om en global retsorden, og vi er ligeglade med, om overgreb sker i lande med olie og andre ressourcer eller i lande - der ikke har andet end fattigdom - for Danmark deltager ikke i militære operationer for at berige os selv, og vi er også imod, at andre lande, herunder vores allierede, har andre politiske eller økonomiske dagsordner, og vi kræver, at vores samarbejdspartnere i militære operationer altid lever op til den humanitære folkeret og menneskerettighederne.
Desværre har ikke mindst Irakkrigen vist os, at dette ikke altid er virkeligheden. Med rette og urette bliver lande, der udfører militære operationer i fredens navn, beskyldt for at varetage egne interesser. Og omvendt vender verdenssamfundet alt for ofte det blinde øje til, når ingen lande ønsker at stille med soldater for at forhindre en konflikt i at blusse op eller for at afvikle en væbnet konflikt.
Konsekvensen af den lange reaktionstid kan være, at tusindvis af civile når at blive slået ihjel, at langt flere tvinges på flugt, og at der skal langt flere militære ressourcer til for blot at sikre en våbenhvile.
Dette er på ingen måde optimalt, og det er svært at forstå, at vi i 2013 ikke har et bedre beredskab globalt, når fred, sikkerhed og menneskeliv trues. Derfor bør Danmark tage initiativ til at gendanne en permanent FN-fredsstyrke.
For at undgå mistanke om andre dagsordener ved fredsoperationer er det en fordel at sammensætte en styrke af lande med forskellige økonomiske og politiske interesser, som samtidig sikres de ressourcer, som en global og hurtigt udrykkende fredsstyrke har brug for. Hvis en fredsstyrke med soldater og officerer fra flere lande og kontinenter hurtigt skal kunne rykke ud, når det brænder på, er det også vigtigt, at styrken på forhånd er veltrænet og solid.
Det var tilfældet med Shirbrig, og der er stadig god viden og erfaring fra Shirbrig, der kan bruges ved etableringen af en ny permanent og hurtigt udrykkende FN-fredsstyrke. Den erfaring kan Danmark benytte sig af og bruge, når vi nu snart er ude af Afghanistan, og nye opgaver venter i Afrika.
Danmark har i dag det laveste antal FN-soldater siden 1948. Kun 31 danske soldater er i øjeblikket udsendt for FN. Dette på trods af den danske regerings ønske om at styrke den danske fredsindsats gennem FN. Hvis regeringen virkelig mener alvor med støtten til FN og FN-pagtens formål og principper, vil et dansk initiativ til en genoprettelse af en permanent FN-styrke være på sin plads.
Andre organisationer som EU og Nato kan aldrig erstatte FN, da de vil kunne beskyldes for kun at udføre militære operationer, når det er i deres interesse.
FN er simpelthen den organisation, der har størst legitimitet globalt, og der er derfor ingen grund til ikke at støtte freden direkte gennem FN.
Vi kan igen vise, at vi ønsker at skabe et globalt retssamfund. Ved Shirbrig's åbningsceremoni i 1997 udtalte FN's daværende generalsekretær, Kofi Annan: »I truly believe that Shirbrig is a model arrangement. It will finally provide the instrument for swift and coordinated action that we all recognize is a condition for succesful peace-keeping«.
Lad os gøre det igen. Danmark kan atter blive et land, der tager førertrøjen på, når det gælder fredsarbejde gennem FN.