Våbenhandelstraktaten blokeret – men kun for en stund

Dette er Maj Rørdam Nielsens tredje beretning om de igangværende forhandlinger i New York. Den første kan læses her, hvor du også kan finde bagrundsinformationer, og midtvejsberetningen finder du her. Mandag før påske var Maj i P1 Orientering og indslaget kan genhøres her.

Forhandlingerne om våbenhandelstraktaten sluttede Skærtorsdag. Traktaten skulle have været vedtaget med konsensus. I de allersidste dage af forhandlingskonferencen var der udsigt til, at dette mål var indenfor rækkevidde, og at udfaldet ville være anderledes end sidste sommer, hvor USA blokerede for vedtagelse af traktaten. Da den afgørende beslutning skulle tages Skærtorsdag kl. 21 dansk tid, valgte Iran, Nordkorea og Syrien at bryde konsensus og blokere for traktaten.

Blokeringen illustrerer, hvor stor en udfordring det er at skabe konsensus på våbenhandelsområdet, hvor lande har store kommercielle, sikkerhedsmæssige og strategiske interesser. At kræve konsensus betyder i praksis, at hvert land har et veto - noget, som skeptiske stater kan bruge til at udvande traktatteksten eller til decideret at blokere, som det altså blev gjort af Iran, Syrien og Nordkorea.

Det videre forløb bliver, at den tekst, man nåede frem til, bliver fremlagt for FNs Generalforsamling, hvor traktaten kan vedtages med 2/3-dels flertal. Afholdelsen af en flertalsafstemning har været undgået tidligere, fordi mange lande, særligt i Europa, ønskede at USA skulle bakke op om traktaten. USA har hidtil insisteret på, at forhandlingerne skulle foregå med konsensus. I går aftes efter blokaden erklærede USA dog, at man vil støtte en afstemning og stemme for traktaten ved en kommende afstemning. Det store flertal af lande, inklusiv Danmark, der talte efter blokaden, bakker ligeledes op om en afstemning. Afstemningen om traktaten kommer med al sandsynlighed til at foregå i den kommende uge.

Nogle styrker ved traktatteksten

Konferencen nåede meget tæt på en traktat, der virkede som et acceptabelt kompromis for de fleste stater. Den endelige traktattekst kom på bordet onsdag eftermiddag, og var på et par vigtige punkter væsentligt styrket i forhold til de forrige udkast:

Først og fremmest kan lande ikke længere omgå traktatens bestemmelser ved at indgå "forsvarssamarbejder" med andre lande. Lande kan ikke få lov at overføre våben, der bruges til grove krigsforbrydelser og menneskerettighedskrænkelser under dække af, at de har "kontraktlige forpligtelser" til at gennemføre handlen. Klausulen om den slags forsvarssamarbejder var af mange stater og civilsamfundsorganisationer blevet anset for at være det største "hul" i tidligere traktatudkast, fordi det kunne gøre, at lande kunne tiltræde traktaten og fuldstændig uhindret kunne fortsætte med uansvarlig våbenhandel. Men det "hul" er altså lukket nu.

Derudover er der kommet en væsentlig forbedring af én af traktatens kerneartikler, som omhandler et absolut forbud mod alle former for våbenoverførsler, der ville blive brugt til folkemord, forbrydelser mod menneskeheden, eller grove overtrædelser af Geneve-konventionerne. Mange progressive stater har slået til lyd for, at forbuddet også skulle dække en bredere kategori af krigsforbrydelser - særligt krigsforbrydelser begået mod civile, og krigsforbrydelser, der begås i ikke-internationale konflikter. Stridpunktet mellem staterne her har været, om der skulle referencer til de to tillægsprotokoller til Genevekonventionerne fra 1977, som nogle stater - bl.a. USA - ikke er tiltrådt. Selvom det havde været ideelt med sådan en reference, så er der nu lavet et kompromis, som ikke er dårligt: Det er nemlig nu forbudt at overføre våben, der bruges til angreb på civile og civile objekter.

En sidste væsentlig forbedring er, at det ser ud til at være realistisk, at man i fremtiden kan vedtage opdateringer og ændringer af traktaten. Ændringer kræver nu ikke længere konsensus blandt de tiltrådte stater som i tidligere udkast, men kun ¾-flertal. Det betyder, at det er mere realistisk at traktaten i fremtiden styrkes og fx kommer til at inkludere flere våbentyper. Der er dog begrænsninger på ændringerne: De første ændringer kan tidligst ske 6 år efter, at traktaten træder i kraft, hvilket nok først kommer til at ske om adskillige år fra nu.

Svagheder ved traktatteksten

Der er stadig en række svage punkter i den endelige traktattekst, som ikke er ændret siden tidligere udkast. En af de væsentligste svagheder er, at traktaten kun dækker en begrænset gruppe af våben - nemlig små og lette våben samt tanks, kampvogne, tungt artilleri, kampfly, kamphelikoptere, krigsskibe og missiler. Højteknologiske våben som droner og laservåben, samt en del eksplosiver som håndgranater og landminer, er ikke dækket af traktaten. Det er også en svaghed, at gaver, lån og udlejning ikke er eksplicit dækket af traktaten.

En anden svaghed er, at der ikke er noget absolut forbud imod at eksportere våben, som med stor sandsynlighed bruges til at begå grove menneskerettighedskrænkelser eller mindre grove krigsforbrydelser. Det generelle forbud kan nemlig tolkes sådan, at det kan balanceres op imod hensyn til, om våben kan "bidrage" til fred og sikkerhed.

Endelig er der ikke noget krav om, at stater skal offentliggøre deres årlige rapporter over, hvilke våbenoverførsler, de har været involveret i - og staternes rapporter kan desuden udelade "sensitiv" information. Det er beklageligt, fordi rapporterne er tænkt som dén kontrolmekanisme, der skal sikre, at staterne overholder deres forpligtelser.

Når det er sagt, så er det væsentligt, at traktatteksten i den endelige form stadig etablerer nogle meget klare normer for, hvornår stater må og ikke må handle med våben. Det er tvivlsomt, om teksten kan styrkes inden afstemningen i næste uge - dels på grund af den korte tidsramme, og dels fordi det er sandsynligt, at store eksportørlande som USA, Rusland og Kina vil trække deres støtte til traktaten, hvis der sker ændringer i teksten.

Til gengæld kan det store flertal af stater, der har ønsket en stærkere traktat, aktivt styrke traktaten gennem deres fortolkninger og implementering. Progressive fortolkninger kan være fx være, at "eksport" af våben også dækker  ikke-kommerciel eksport som gaver, lån og udlejning, og at hensynet til at undgå menneskerettighedskrænkelser og krigsforbrydelser altid vægter højere end hensynet til, om våben "bidrager" til fred og sikkerhed. Det kan have en betydelig effekt og blive normdannende, hvis mange stater laver sådanne offentlige erklæringer.

Med hensyn til implementeringen kan stater vælge at lade traktaten dække på flere våbentyper, end dem, der er nævnt i teksten - det er noget, som traktatteksten opfordrer til. Stater kan også selv vælge at gøre deres rapporter offentlige for at skabe større åbenhed og ansvarlighed. Svaghederne ved traktaten kan altså minimeres ved at lande kollektivt eller individuelt "går foran" med gode eksempler i deres fortolkning og implementering.

Alt i alt ser traktaten ud til at blive stærkere, end mange frygtede for blot få dage siden - hvis ellers det endelige traktatudkast bliver vedtaget i Generalforsamlingen i ugen efter påske. Det er ikke en ideel traktattekst, men det er et godt kompromis, som har et stort potentiale for at begrænse de værste af de overgreb, som den globale våbenhandel medfører.