En historisk traktat, der kan redde menneskeliv
Af Maj Rørdam Nielsen
Efter 7 års forhandlinger vedtog et stort flertal af FN's medlemslande tirsdag aften den. april 2013 våbenhandelstraktaten. 154 lande stemte for traktaten og kun 3 lande - Syrien, Iran og Nordkorea - stemte imod. Dermed har verden fået en historisk aftale, der kræver, at lande tager humanitære hensyn, når de handler med konventionelle våben som tanks, kampfly og maskingeværer.
Traktaten blev vedtaget i form af dén tekst, som blev til i løbet af de to forrige ugers forhandlingskonference. Traktaten er et godt kompromis, der har potentiale til at gøre en stor forskel for at redde menneskeliv over hele verden. Selvom traktaten er ikke perfekt, så sætter den stærke normer for, at lande ikke må eksportere våben, hvor der er stor risiko for, at de bruges til menneskerettighedskrænkelser og krigsforbrydelser. Når der er tale om folkedrab og de groveste krigsforbrydelser, gælder der et absolut forbud imod at deltage i våbenhandel - både for eksporterende stater, importørstater, mæglerstater og stater, som våben overføres fysisk igennem.
Det skal bemærkes, at selvom kun 3 lande stemte imod traktaten, så undlod 23 lande at stemme. Det gjaldt blandt andet to af verdens største våbeneksportører, Rusland og Kina. Rusland begrundede sin stillingtagen med, at man var bange for at traktatens humanitære kriterier kunne "misbruges politisk" - og Kina sagde, at man ikke mente, at en traktat ville blive effektivt implementeret, hvis den ikke var vedtaget med konsensus. Verdens største våbeneksportør, USA, som hidtil har insisteret på konsensus, ændrede holdning efter forhandlingskonferencen sidste uge. USA godtog at traktaten blev sendt til afstemning og stemte dér for traktaten.
SE OGSÅ >> Våbenhandelstraktaten blokeret - men kun for en stund
>> Endnu en chance for våbenhandelstraktaten
Selvom det endnu ikke er sikkert hvilke lande, der ender med attiltræde traktaten, så har landene sendt stærke signaler ved at stemme. Det kan altså formodes, at nogle store våbeneksportører ikke tiltræder traktaten, og det kan give udfordringer. Traktatens bestemmelser om absolutte forbud kan blive meget vigtige for at sikre, at traktaten rent faktisk får en effekt - fordi det ikke kun er eksportører, men også andre lande med roller i våbenhandlen, der bliver forpligtet af traktaten.
En god implementering kan styrke traktaten
Traktaten kunne have været stærkere, hvis den også havde omfattet eksplosiver såsom håndgranater, og visse nyere våbentyper såsom droner. Den kunne også have været klarere omkring de situationer, hvor der bør være absolut forbud mod våbenhandel, og omkring staternes rapporteringer af deres våbenhandel. Men som mange stater udtrykte det i FN's Generalforsamling tirsdag, så er traktaten både "en milepæl" og "et afgørende første skridt" mod at sætte nye internationale standarder for våbenhandlen.
Traktatens potentielt meget store effekt er afhængig af, hvordan den bliver implementeret. For at traktaten skal kunne leve op til sit formål om at redde menneskeliv, så er det vigtigt, at stater i deres fortolkning er tro mod formålserklæringen om at "reducere menneskelig lidelse". Det betyder blandt andet, at stater kan lade traktaten finde anvendelse på alle konventionelle våben udover de kategorier, der er eksplicit nævnt - noget som traktatteksten opfordrer til. Det betyder også, at stater bør opfatte eksport som også omfattende dækker gaver, lån og udlejning af våben.
Et stridspunkt i forhandlingerne har været, at traktaten forpligter stater til ikke at overføre våben, når der er en "overvejende" (engelsk: overriding) risiko for, at våbnene bruges til krigsforbrydelser og grove menneskerettighedskrænkelser. Ordvalget er tvetydigt, fordi det kan tolkes som om, at stater kan balancere hensynet til menneskerettigheder mod et hensyn til om våbnene kan "bidrage til fred og sikkerhed", som traktaten siger. Her kan lande igen sørge for at fortolkningen bliver klar, så hensynet til at undgå grove menneskerettighedskrænkelser og krigsforbrydelser altid overtrumfer andre hensyn. "Fred og sikkerhed" er nemlig modsat de andre hensyn ikke defineret i international ret og ville ellers kunne bruges som en gummiparagraf.
Et sidste vigtigt punkt, hvor lande som Danmark kan gå foran, er ved at sørge for, at de obligatoriske nationale rapporter om våbenoverførsler bliver uddybende og offentligt tilgængelige. Rapporterne er grundpillen i traktatens kontrolsystem, som skal sikre, at lande overholder deres forpligtelser.
Lande som Schweiz, New Zealand, Norge, Liechtenstein og Irland erklærede allerede tirsdag aften efter afstemningen i Generalforsamlingen, at de vil sørge for at fortolke og implementere traktaten stærkest muligt efter de ovenstående principper. Danmark har både nationalt og internationalt meldt ud, at man arbejder for en stærk traktat, og har blandt andet taget initiativer til at regulere våbentransport og yde finansiel hjælp til udviklingslandes implementering af traktaten. En stærk national implementering af traktaten vil være helt i tråd med dette.
Langsigtet styrkelse af traktaten
På det langsigtede plan er det muligt at styrke traktaten formelt gennem den reviewprocess, der er indbygget i traktaten. I princippet kan alle dele at traktaten ændres her. Mange lande udtrykte efter afstemningen tirsdag, at reviewprocessen var særligt vigtig for at få våbenhandelstraktaten tilpasset nye teknologiske udviklinger af våben. EU-landene talte i en fælles udtalelse om, hvor nødvendigt det var med sådan en løbende "fremtidssikring" af traktaten.
Men der går noget tid, før denne "fremtidssikring" kan gå i gang, så fx en våbentype som droner en dag kan inkluderes i traktaten. Først skal traktaten træde i kraft - og dernæst kan der tidligst foretages en formel revision af traktaten 6 år senere. Traktaten bliver åbnet for underskrifter til juni, og vil træde i kraft, når den er blevet ratificeret af 50 lande. Realistisk set kan der godt gå nogle år, før det sker, da mange lande har langsommelige procedurer for ratifikation.
SE OGSÅ >> FN-forbundets pressemeddelelse
Vi har fået en traktat, som er historisk, fordi den bærer så meget håb med sig om at mindske de menneskelige omkostninger ved våbenhandelen. Den er ikke perfekt, men den har et stort potentiale. Nu er opgaven at sikre, at traktaten får den størst mulige effekt ude i "den virkelige verden". Som en stor gruppe lande, inklusiv Danmark, sagde i et fælles statement tirsdag aften: "Det hårde arbejde starter nu." Det er i implementeringen, at nøglen til en effektiv traktat ligger.
Maj Rørdam Nielsen er aktiv i FN-forbundets Fred og Konfliktløsningsudvalg og medlem af FN-forbundets Repræsentantskab