Danmark kan revitalisere FN
Som opfølgning på følgende kronik i Politiken, skrevet af FN-forbundets landsformand, Jørgen Estrup, cand.polit. og fhv. medlem af Folketinget (R) og Preben Wilhjelm, lic.jur., medvirkede Jørgen Estrup i P1 Orientering, og indslaget kan genhøres her.
Der er et indlysende behov for et internationalt forum som FN. Med de samme opgaver som oprindelig tænkt, specielt med hensyn til konfliktløsning og håndhævelse af en international retsorden (Sikkerhedsrådets funktion, kriterier for magtanvendelse o.l.).
Men også rettet mod konfliktpotentialer, som slet ikke var forudset i 1945, men nu øger behovet for et internationalt forum med en vis autoritet og handlekraft (dominans i rummet, kampen om de sidste fossile brændsler, om vandforsyningen og andre ressourcer, globale problemer som klimaændring, ansvaret for flygtninge, global 'kasinoøkonomi' mv.).
Samt ikke mindst humanitære katastrofer, som nu typisk skyldes andre konflikter end dem, som opstår mellem stater.
Det er almindeligt erkendt, at den struktur og repræsentation, som stort set er uændret siden 1945, er en hæmsko, og at en reform er nødvendig for at revitalisere FN. Dette gælder især Sikkerhedsrådet.
Reform er forsøgt, siden 1992 endda ret intensivt. Initiativer bl.a. fra G4-landene (Tyskland, Japan, Indien og Brasilien), fra gruppen Uniting for Consensus (UfC), (Argentina, Canada, Italien, Mexico, Pakistan, Spanien og Sydkorea) og fra gruppen af afrikanske lande.
De blev forsøgt samarbejdet af Kofi Annan i to alternativer, men strandede i 2005 - og har trods flere forsøg, senest moderate reformforslag fra S5-gruppen (Schweiz, Liechtenstein, Jordan, Costa Rica og Singapore), ikke rokket sig af stedet.
Samtidig er behovet kun blevet større. Folkedrab, etnisk udrensning og forbrydelser mod menneskeheden er ikke forudset i FN-Pagten og opfylder derfor ikke i sig selv pagtens betingelser for militær intervention.
Såkaldt humanitære interventioner iværksat på grundlag af princippet Responsibility to Protect (R2P) hviler således ikke på noget traktatgrundlag, men på en almindelig vedtagelse på et FN-topmøde i 2005.
Vedtagelsen er ikke bindende for medlemslandene, betingelserne er ikke nærmere præciseret, og indgreb undlades eller gennemføres derfor ret vilkårligt.
Militær intervention uden mandat fra Sikkerhedsrådet (Irak), strækning af et humanitært mandat til regimeskift (Libyen) og lammelse af Sikkerhedsrådet (Syrien) har yderligere svækket FN - og dermed den i forvejen spinkle internationale retsorden.
En styrkelse af FN's evne til konfliktløsning kræver især to ting: 1) at såvel betingelserne som proceduren for humanitære interventioner præciseres, og 2) at Sikkerhedsrådet i langt højere grad end i dag afspejler de ændrede styrkeforhold i verden.
At komme ud af dødvandet og igangsætte en sådan proces kræver et diplomatisk initiativ - et eller andet sted fra.
Det er vores påstand, at intet land i den nuværende situation er nærmere til det eller har større chance for at lykkes med det end Danmark.
Vi kan ikke mistænkes for at hyppe egne kartofler; som skandinavisk land nyder vi tillid i det meste af verden og i FN; vi har gennem EU og Nato et nært forhold til flere af de lande, som skal give indrømmelser, hvilket i sig selv vil bidrage til positiv opmærksomhed på et dansk initiativ; projektet vil være nogenlunde ukontroversielt for de fire partier, der p.t. udgør regeringen og dens parlamentariske støtte; og vi har i forlængelse af EU-formandskabet hele fire udenrigsministre, som nu må kunne afse tid til de nødvendige sonderinger og forhandlinger.
Sandsynligheden for, at det lykkes, er måske ikke overvældende. Men der er intet at tabe og meget at vinde for regeringen ved at forsøge, hvis det gøres seriøst.
Nogle vil nok finde, at det er selvovervurdering at tro, at et lille land som Danmark kan påvirke den internationale situation med et sådant initiativ.
Lad os derfor erindre om, - at Sverige havde høj profil i verden under den kolde krig som en af lederne af de alliancefri lande, at det markerede sig med selvstændige nedrustningsforslag, og at det førte an i kritikken af Vietnamkrigen, - at Finland trods sin meget vanskeligere udenrigspolitiske situation også markerede sig med selvstændige nedrustningsforslag, og - at Norge formidlede Osloaftalen om Palæstina og senere optrådte som mægler i konflikten i Sri Lanka.
Det er også værd at bemærke, at selv om disse initiativer ikke fik de tilsigtede virkninger, har de affødt respekt og tillid. De var indsatsen værd.
Tanken om et reforminitiativ er åbenbart ikke ganske fremmed for den danske regering. I hver fald hedder det i instruksen til den danske delegation til FN's igangværende generalforsamling:
»Der lægges fra dansk og nordisk side vægt på reform af Sikkerhedsrådet som en afgørende del af den samlede reformproces i FN og på overordnede fællesnordiske værdier og tilgange til reformprocessen såsom åbenhed, fleksibilitet og villighed til at drøfte nye ideer i den videre proces; at sikre udviklingslandene bedre repræsentation, at sikre mindre stater uændrede muligheder for deltagelse i Sikkerhedsrådets arbejde samt at også Sikkerhedsrådets arbejdsmetoder reformeres med henblik på større gennemsigtighed og bredere inddragelse i Rådets arbejde« (s. 64).
Sikkerhedsrådet ville med en sådan reform blive mere repræsentativt og dermed handledygtigt.
Det ville også være helt i tråd med, at Danmark allerede i flere år i FN sammen med en række lande har arbejdet for at gøre R2P til et effektivt middel mod grove menneskeretskrænkelser. Et initiativ, som fortsat har høj prioritet.
Men hidtil har regeringen manglet den nødvendige tro på, at man diplomatisk magter et sådant initiativ.
En reform af FN må som nævnt især omfatte 1) en præcisering af vilkårene for humanitære interventioner og 2) en ændring af Sikkerhedsrådet, så det i højere grad afspejler den nuværende verdensorden.
Hvad det første angår, kan der umiddelbart bygges videre på det arbejde, der efter invasionen af Irak i 2003 blev påbegyndt af den tidligere polske udenrigsminister Bronislaw Geremek og af Human Rights Watch. Human Rights Watch opstillede forsøgsvis seks betingelser for sådanne interventioner.
I Danmark foreslog folkeretseksperten Frederik Harhoff, der nu er dommer ved domstolen i Haag, efter krigsforbrydelserne i Jugoslavien en tjekliste på ti punkter.
I øvrigt har verdenssamfundet med etablering af Den Internationale Straffedomstol (ICC) fastlagt anvendelige definitioner for folkedrab, krigsforbrydelser og forbrydelser mod menneskeheden. Der findes altså allerede et brugbart udgangspunkt.
Det andet punkt, Sikkerhedsrådets sammensætning, må tage udgangspunkt i de fælles træk fra tidligere reformforsøg. Den eneste gennemførte reform siden 1945 var, da man i 1965 udvidede rådet fra 11 til 15 medlemmer (ved at udvide antallet af ikkepermanente medlemmer fra 6 til 10).
De senere reformforslag har alle haft til formål at gøre rådet mere repræsentativt. Kriterierne har ikke kun været befolkningstal, men også økonomisk og militært potentiale, repræsentation af de forskellige verdensdele og religioner samt de enkelte kandidaters engagement i FN.
Alle forslag har omfattet en udvidelse af rådet, oftest til 24-25 medlemmer, samtidig med at der er udtrykt frygt for, at rådet skulle blive for stort. Ingen af forslagene har villet fratage nogen af de fem permanente medlemmer (PM) deres status som permanente.
Derimod har der været forskellige holdninger til PM'ernes vetoret over for økonomisk og militær magtanvendelse.
Og der har været overvejelser om særlig vigtige ikke-PM'ers funktionsperiode (fire år i stedet for de sædvanlige to år).
Hvad angår konkrete forslag til nye PM'er, har der været størst opbakning til Indien, som har verdens næststørste befolkningstal, er det største demokrati, den største hindunation, den næststørste muslimnation, en af de største økonomiske bidragydere til FN og mandskabsmæssigt til FN-missioner.
Men selv forslaget om Indien som PM er stødt på modstand - som forudsigeligt fra Pakistan.
Ved sondering af mulighederne for en reform blandt aktørerne (G4, Brik-landene, UfC-gruppen, S5-gruppen, Nato og regionale organisationer) skal den danske regering især være lyttende og formidlende.
Ikke desto mindre kan det være befordrende for processen, hvis regeringen kan præsentere konkrete tanker om løsningsmuligheder, og især hvis de er nye eller i det mindste ikke allerede afvist.
En model, som ikke før har været diskuteret, som i det væsentlige opfylder de mål, de tidligere reformforslag har taget sigte på, og som derfor måske kan påkalde sig interesse, kunne være: - et Sikkerhedsråd med maks. 15 medlemmer, alle permanente, mest muligt repræsentativt efter ovennævnte kriterier (evt. nyvalg hvert tiende år) - oprettelse af regionale råd til supplement af Sikkerhedsrådets beslutningskompetence, - afskaffelse eller i det mindste begrænsning af vetoretten, - krav om kvalificeret flertal, f.eks. to tredjedele, for beslutning om magtanvendelse, såvel i Sikkerhedsrådet som i det pågældende regionale råd.
Ad a) Landene kunne ud over de fem nuværende permanente medlemmer være fra Asien: Indien og Japan; fra Europa: Tyskland; fra Latinamerika: Brasilien og Argentina; fra Afrika: Sydafrika og Nigeria; fra de arabiske lande: Egypten; og med endnu to pladser for at få kabalen til at gå op.
Ad b) Allerede fra FN's fødsel har det været en regional opgave at udpege de ikkepermanente medlemmer af rådet. Desuden fremhæver pagtens kapitel VIII det ønskelige i regionale aftaler og samarbejde med regionale institutioner bl.a. om tvangsforanstaltninger under Sikkerhedsrådets myndighed (art. 53).
Det er altså ikke noget ganske nyt at lægge beføjelser ud til regioner, men det vil nok være hensigtsmæssigt at omdefinere disse, så ingen region omfatter mere end 20-30 lande.
Ad c) Vetoretten er i dag en belastning for Sikkerhedsrådets troværdighed og de permanente medlemmers image. Ikke desto mindre holder alle - selv Storbritannien og Frankrig - endnu stædigt fast i konstruktionen.
Rusland og Kina føler formentlig, at vetoretten er en slags sikring imod udhuling af staternes suverænitet. Og USA bruger vetoretten til at friholde Israel fra internationalt ansvar.
Men realpolitisk har vetoretten mistet sin værdi. Den løser ingen problemer for stormagterne - udskyder blot de nødvendige beslutninger.
Det burde være muligt at starte overvejelser om effektive alternativer til vetoretten. Som en start kunne de permanente medlemmer opfordres til at forpligte sig til ikke at bruge vetoretten, når humanitære katastrofer og grove brud på menneskerettighederne rammer civilbefolkningen.
Selv om S5-gruppen med Schweiz i spidsen forgæves har forsøgt at skabe tilslutning til et sådant forslag, lægger den humanitære katastrofe i Syrien et stadig større pres på stormagterne for at acceptere princippet.
Ad d) Som noget helt nyt vil regionerne som 'andetkammer' få direkte og permanent indflydelse på beslutninger om militær eller økonomisk magtanvendelse mod lande i deres egen region.
Det vil ikke sinke beslutningsprocessen, da forhandlingerne kan foregå sideløbende i Sikkerhedsrådet og i det pågældende regionale råd. Og det vil helt afgørende styrke den regionale accept af Sikkerhedsrådets indgreb.
Afskaffelsen af de ikkepermanente medlemmer af Sikkerhedsrådet fratager de mindre lande den indflydelse, at de hvert andet år kan stemme om, hvem der skal repræsentere deres region i Sikkerhedsrådet, og at de selv med 15-20 års mellemrum kan blive medlem i to år.
Til gengæld får de permanent indflydelse på afgørende beslutninger vedrørende forhold i deres egen region. Det vil styrke FN-interventioners legitimitet og modvirke opfattelsen af kulturelt eller økonomisk inspirerede imperiale motiver.
Man kommer næppe uden om, at konfliktløsning i sidste ende er et spørgsmål om magt, så længe FN ikke råder over egne magtmidler.
Men det vil formentlig være vanskeligere at obstruere beslutninger truffet med f.eks. to tredjedeles flertal både i et mere repræsentativt Sikkerhedsråd og i det regionale råd.
Derfor vil den vanskeligste hurdle nok være begrænsningen af de nuværende PM'ers vetoret. Især USA vil formentlig have betænkeligheder.
Men realpolitisk er mulighederne dog utvivlsomt størst som nu under en præsident, der ikke kan genvælges.
Og selv i Israel er der en voksende erkendelse af, at den status quo, som vetoretten er blevet brugt til at sikre, er uholdbar. Den er tæt på at gøre en tostatsløsning for Israel og Palæstina illusorisk - med katastrofale følger for Israel på blot lidt længere sigt.
Begrundelsen for vetoretten har oprindelig været, at man med de tvivlsomme regimer i mange lande både i Sikkerhedsrådet og i Generalforsamlingen kunne risikere et flertal for helt uantagelige vedtagelser.
Dette argument er stærkt svækket i den sidste snes år med demokratiets udbredelse i Latinamerika, Østeuropa og nu måske i den arabiske verden. Det svækkes yderligere, hvis Sikkerhedsrådet kun består af permanente medlemmer.
I øvrigt er vetoretten end ikke formelt kategorisk, når det gælder beslutninger om militær magtanvendelse.
I en skelsættende resolution (nr. 377), 'Uniting for Peace', fastslog Generalforsamlingen allerede i 1950, at »i henhold til FN's charter skal de permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet ikke kunne forhindre Generalforsamlingen i at tage 'all action necessary' for at genoprette international fred og sikkerhed i tilfælde hvor Rådet ikke har formået at udøve sit primære ansvar for fredens opretholdelse«.
Adskillige officielle FN-rapporter gennem tiderne henviser til, at denne resolution anviser en mulighed for Generalforsamlingen for at tilsidesætte et hvilket som helst sikkerhedsrådsveto.
Den kunne for så vidt anvendes på konflikten/-erne i Mellemøsten, hvis et kvalificeret flertal i såvel Sikkerhedsrådet som Generalforsamlingen skønner, at international fred og sikkerhed er truet. Men det er man hidtil veget tilbage for.
Derimod kan resolution 377 næppe anvendes direkte på ændringer af selve FN-pagten, som efter artikel 109, styk 2 kræver to tredjedeles flertal, herunder alle Sikkerhedsrådets permanente medlemmer.
Der skal altså findes en løsning omkring vetoretten, som specielt USA ikke vil modsætte sig. Den her skitserede model burde være acceptabel, hvis den i øvrigt kan finde støtte i det altovervejende flertal af FN's medlemslande.
Vi vil opfordre regeringen til at stille sig til rådighed som formidler af de nødvendige sonderinger og drøftelser med henblik på denne stærkt tiltrængte styrkelse af FN's handlekraft.
En sådan reform vil modvirke vilkårlig magtanvendelse i strid med FN-pagten og øge mulighederne for i tide at komme ofrene for humanitære katastrofer til hjælp.